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# by clearinghouse | 2015-12-08 22:57

 安保関連法案が衆議院の委員会で採決されたが、国会周辺には多くの人が押し寄せている。私は、仕事で動けずかごの鳥状態。久ぶりに、まとまった時間を事務所にこもって作業している。だから、この間、国会周辺にはほとんどよりつけていない。

 特定秘密保護法の時もそうだったし、安保関連法案はなおさらだけど、憲法や民主主義がこれほど語られるようになった。ここで語られている憲法や民主主義とは一体何か、がとてもこれから重要になってくると思う。

 情報公開制度にかかわるようになってから、そんなに経たずに気付いたことがある。それは、民主主義には手続とプロセスが混在しているということと、だけど情報公開制度は手続とプロセスが、請求を受ける側と請求をする側を決定的にわけている視点の違いであるということだ。

 情報公開制度を使っていると、請求を受ける側は「請求を受け付けて処理をする」という手続としてそれを処理する。制度の作り方も、請求理由も請求者も関係なく、公開化非公開化を判断する仕組みであるので、手続として粛々として処理されることになる。もちろん、情報公開法や情報公開条例の目的規定にはそれなりに立派なことが書いてあったりするが、それよりも法技術的に出せるか出せないか、解釈的にどうかという狭い視野の議論で物事が論じられることも多い。

 しかし、制度を使う方は少し違う視点でいる。それは、問題や課題に取り組む、あるいは追求するプロセスの一環として情報公開請求をしているということだ。だから、情報公開請求は単なる手続きではなく、自分の問題意識とつながり、活用や取組のプロセスとして取り込んでそれを行っているということだ。いわば社会参加のプロセスだ。そのため、情報公開請求に対する決定は、単なる非公開決定ではなく、プロセスの中の大きな壁として立ちはだかる、情報公開制度を超えた問題になる。

 このプロセスと手続という話は、これまでほとんど人に話したことはなかったが、今年の1月に頼まれた講演が大きなテーマが民主主義だったので、初めて話した。その会場にいた哲学者は面白いと言い、手続は「formality」かな、と感想を言った。「形式的行為」だということで、こっちの方がしっくり来るなと私自身も思った。

 で、今、論じられている民主主義は情報公開制度を通じて見えるこのような形と同じ問題がある。民主主義は手続(形式的行為)でもあり、市民にとってはプロセスとしてのものであるということだ。

 手続(形式的行為)としてみれば、選挙で有権者に選ばれた国会議員が、国会で賛否を表明することで法律が成立し、それを執行するのが行政機関であるということになる。これも、システムとしての民主主義だ。選挙という手続が国会議員の正統性の根源で、国会の正統性の根源でもある。そこから選ばれた総理大臣もそうだし、大臣もそう。その正統性を与えられた権力が、法制度や政策を決定していくのも手続だ。

 しかし、特定秘密保護法も安保関連法案も、民主主義のシステムでもある手続(形式的行為)に対して、多くの人がおかしいと考えている。それは、こうした制度や法案が作られていくプロセスの妥当性や民主性に対する異論なのだと思う。法案が成立を手続として形式的に行うためには、本当はそれが作られ、実行されていくというプロセスに妥当性や正当性があり、民主的でないとおかしいと言っているのだと思う。

 プロセスで問題をとらえると、そこには様々な切り口や物事を変えるための争点設定があると思っている。私は情報公開という問題にかかわっているので、その視点から政治や行政の手続ではなく、全体の構造やプロセスの何を問題にし、どのように問題提起をするのかを考える。それは、時には相手に対して反対しつつ、相手の土俵に乗って相撲を取るのではなく、自分の土俵を作るということでもある。

 安保関連法案のような問題は、相手の土俵だとわかっていても、そこにのって相撲を取らないといけない。特定秘密保護法の時もそうだ。しかし、そこでしか相撲が取れなくなってはいけない。だから、相手の土俵に乗りつつ、自分たちの土俵がどこにあるのかを探すことも大切だと思う。安保関連法案が今後どうなるのかということが目下の関心事だが、では安全保障や外交についてこれからどのような議論が、民主的なプロセスとしてできるようにしていくのかという、少し先の視点もどこかで必要になってくる。

 今回の安保関連法案の議論で、安全保障も外交も、こんなに劣化した議論しかできないという政府や国会議員のありようが良く見えてきて、実のところ、こういう人たちが安全保障が外交を担っていることがとても怖いことだと思っている。そして、安保関連法案に限らず、作られる法案や政策の視点の短さはためにする議論ぶりはあちこちにある。30年後を見て政策を考えるよりも、目先の数合わせや帳尻合わせ、そして妄想的な固執、特定の利益の代弁など公益からほど遠いところに物事を決める力学が働いている。このこともとても怖いことである。

 そして、こういう人たち、特に国会議員の立場に正統性を与えているのは、形式的には困ったことに私たち自身ということになっているということだ。選挙という手続を通じて選ばれた人たちだ。でも、この手続が、合理的に働いているのかという問題があるので、そんなに単純な問題ではない。でも、国会議員を国会議員にしたのは、有権者という現実は変わらない。だから、私たちが選挙という手続への参加だけでなく、物事を決めていくプロセスに参加できる、参加していく民主主義を育てていく必要があるのだと思う。そうしていかないと、いつまでたっても権力は市民の側を向いたものにならない。むしろ、独善の度合いが強まるばかりになる。

 こんなことを、ここのところ考えていた。
 
# by clearinghouse | 2015-07-15 21:34

 思うとおりにならない報道機関には圧力をかけるという、何ともさもしい発想をされる国会議員がいるようで、政治の劣化程度では済まない、幼い大人たちが跋扈できるところが国会というところなんだと、実感するこの頃です。この問題については、表現の自由の問題や政治家の資質など、批判と問題指摘がすでに多くされていますが、他にも気になるところがあります。

 そもそも、今回の報道機関に圧力かけて言うことを聞かせようという発想は、一朝一夕に生まれたものではないことは、この問題に関心を持つ人の共通認識であると思います。この間の朝日問題やら報道に関わる様々な問題で、報道機関をたたくことが、一定の政治家層にとっては支持者にアピールする手段になっていることは確かです。

 ものごとはまずは事実を共有しないと、議論なんてできないと思いますので、事実が異なっていればその都度修正や訂正が必要です。この事実認識も、自分の都合の良いところだけつまみ食いしていくと、「為にする議論」になり、さらには都合の良い事実関係から逸脱するとあっという間に行き詰るので、反論や異論は馬鹿にして自分の主張を一方的に述べて、勝った気になるというような何とも程度の低い話になります。

 そうすると、勇ましくしていることがアイデンティティとなり、深みも葛藤もない言論がはびこることにもなりかねない。つまり、言葉も内容も説得力がないので、同じ枠の中にはまっている人同士は共感できても、その小さな輪の外からの批判や追求は厳しくなる。そうすると、もっているパワーを使って自分たちの決めたいとおりに決めるために会期を大幅に延長してみたり、かみ合わない議論は相手が悪いということにしてみたりと、何だかなという状況が散見されるようになって、うんざりする人が出てきて政治不信を助長していくというありがたくない副産物を社会にまき散らすことになったりするわけです。

 とにかく何においても、批判や異なる意見や見解を受け止めて議論をするということは、推進・反対側共にそんなに得意とは思えないこの社会で、ねじ伏せるか押し切るかというチキンレースの様相を呈してくる。ここのところ、たいがい反対でねじ伏せられないので、力に任せて押し切られて、ずりずり下がり続けている感が否めないところがあります。

 結局こういう状況って、異なる意見や見解を持った人同士が議論をして妥当なもの、合理的なものを見出していくということができませんって政治が宣言しているようなもの。玉砕体質のようなもののにおいが漂ってきます。

 そして、そういう状況を作り出している人たちの言う安全保障とか外交って一体何なのかと思うわけです。相手が言うことを聞かない、自分の思うとおりに行かないという相手のある安全保障や外交で、いったいまともに説得力のある言葉や内容を伝え、交渉の枠組みを作っていく構想力があるのだろうかというと、非常に心配になってきます。というより、あるとはとても思えない。

 国内だと、報道機関に問題があると圧力をほのめかしたり、反対派をわかっていないと馬鹿にしてみたりで、さまざまなものを捻じ曲げてでも独善的に自己正当化をすればよいかもしれないけど、それがそのまま外で通用するとはとても思えない。国内ですら説得力のない政府が、国際社会で説得力を持っているとは思えないですよね。こういう今の政治を象徴する存在が、言うことを聞かない報道機関を調教したいかのような議員の皆さまということになるのかなと思うわけであります。

 報道機関への圧力をかけるということは重大な問題なので、それにはNoを言いつつ、これは政治の体質を表しているけど、この言動と体質が安全保障が外交の場で発揮されてしまう可能性があることにも焦点化しないと、同じ光景を延々と繰り返しそうです。
 
# by clearinghouse | 2015-07-01 23:17

 公文書管理法が2011年4月に施行され、これ以降は内閣総理大臣(実質は内閣府)の同意なしには公文書の廃棄ができなくなった。各省庁が行政文書を廃棄する場合は、行政文書ファイル管理簿に搭載されているファイル等の名称などが提出され、それが歴史文書としての移基準に照らして廃棄妥当かどうかが審査されることになっている。

 2011年度、2012年度の運用状況を見ると、数百件が廃棄が不同意となり、国立公文書館などへの移管となっているほか、そもそも保存期間が満了していないものが混ざり込んでいて、差し戻されたりしている。どんな文書が該当しているのか調べようと思い、関連文書を情報公開請求してみた。

 廃棄をまぬがれた文書類を見ていると、審議会等のいわゆる第三者機関の資料などが相当含まれていることがわかる。そして、法令等の作成過程、過去の首脳会談や条約関係の国際交渉や協議、予算関係、60年以上保管されていた文書類、「歴史的資料」とファイル名がついているものなどが結構含まれている。

 見ていてめまいがしてきた。これらには、2011年度、2012年度中に保存期間満了を迎えたものが少なくない。ということは、公文書管理法施行以前は、類似のものはどんどん捨てていたということね、ということだからだ。道理で、国立公文書館がスカスカと言われてきたわけだと改めて思う。

 廃棄審査が十分かどうかは何とも言えない。実態が見えないし、廃棄対象になった行政文書ファイル等のリストをすべて確認するにはリストを入手するしかないが、分量を考えるとコピー代が相当かわいくない金額になると思われるので、ちょっと無理。でも、廃棄をまぬがれた行政文書たちを見て、せめてこれだけでも救われた(過去は救いようがなかったけど)ということは、一歩前進と言うべきだろうとも思う。

 とにかく、廃棄をまぬがれた行政文書たちを見ていて、過去の扱いを思うとめまいがする、気分が悪くなるのは請け合い。失われたものは戻らない。深くため息をつきつつ、やはり公文書管理法は育てていかないといけないと思う。
 
# by clearinghouse | 2015-06-11 22:54

 辺野古の新基地建設に関して、国と県の間で争いになっています。報道によれば、沖縄防衛局が新基地建設に関連して沈めた大型コンクリートがサンゴ礁を破壊した可能性が高く、かつ県の許可区域外であるとして、工事の停止を国に指示したことが発端です。この県の指示に対して、沖縄防衛局が農水省に対して県の指示は違法であることの審査請求と、県の行った一時停止の指示の執行停止を申し立てていました。農水省が沖縄防衛局の執行停止申立を認めたため、今でも作業はできることになっており、現在県の指示が適法か否かについての審査請求を農水省が審査中という状態です。

 この一件、そもそも審査請求は国民(私人)の権利救済を行うものであって、国には申し立てをする適格性がないという問題提起や、サンゴ礁を破壊している可能性が高いし、許可を得ていない区域で行っているのでそもそもあかんでしょう、という指摘もあったりで、引き続き注目されています。

 一連の報道や動きを見ていて、沖縄県の主張も、国の主張も、専門家と言われる人の本件に関する論評や指摘も、みんな何だかしっくりこないところが個人的にはあり、いったい何が起こっているのかととても気になっていました。特に、国の対応について「法治国家か」という批判や、司法の場に持ち込まれる様相を呈していることなどという報道や指摘を見ても、何が本件について法制度や手続的に問題にされるのかが、どれを見てもしっくりこない違和感がありました。

 折しも、国が沖縄県の情報公開決定の取り消しを求める訴訟を提起したこともあって、ここのところ国と自治体の間の争いについて少し調べていたので、この際、頭の体操をしっかりしておかないと自分の理解が追い付かないということで、防衛省と農水省(水産庁)に審査請求関係文書を情報公開請求してみました。防衛省(沖縄防衛施設局)からは審査請求書と執行停止申立書とその添付文書類がほぼ公開されて、やっと何となく枠組みが理解できたかなとというところです(水産庁からは決定期間延長になってしまったので、これから何か出てくるかもです。)。

 本件について、何が具体的に問題になっているのか、私自身が理解していなかったことが審査請求書を見てようやくクリアになりました。防衛施設局によると、辺野古の新基地建設に関して、埋立、護岸の増築、海上ヤード築堤等の工事を行う場合は、海底の地形の改変を伴うため、沖縄県漁業調整規則の規定により沖縄県の知事の許可を受ける必要があり、その許可は仲井間前知事が2014年中に出していました。

 今回問題になっったコンクリートブロックの設置については、許可申請を沖縄防衛施設局が行った際に、沖縄県が許可不要と沖縄防衛局の事前確認に対し回答し、かつ許可申請書類の図面に当初記載していたコンクリートブロックの配置を削除するよう指示していたものだったとのことです。沖縄県の指示で許可申請していないのに、許可区域外で違法だと県が停止を指示するのは不適法ということが、争いの前提のようです。これを、国は「禁反言の原則」に反していると主張しているわけです。

 では、どんな場合に許可が必要なのかというと、「海底の地形の改変」に該当する場合で、海域における地殻の隆起形態である「岩礁」を破砕する場合は該当するものの、サンゴ類を傷つける、あるいは破壊することは規制の対象外としています。この解釈は、平成2年の水産庁沿岸課長の文書による「岩礁破砕」に関する有権解釈が根拠とされています。

 それで、一般的にはこの「岩礁破砕」の解釈で運用されていて、沖縄県内でも他の国による同種の工事では許可手続の対象とされずに工事しているし、他の自治体でも同様に手続の対象にしていないのに、辺野古の件だけ同じような工事で許可手続が必要とするのは、平等原則(法の下の平等)に反して著しく公正性を欠いていると、国は主張をしています。

 仲井間前知事は、えらい置き土産をしていったものだとつくづく思います。法律上の解釈だと、ここまで言及した範囲でいえば、国の主張もそれなりに筋を通しているとも言えるわけです。しかし、辺野古問題は、法的な手続でそれこそ「粛々と」進めればよいというよりもずっと前の段階の、基地移設そのものについて大議論がある。そして、沖縄県の政治意思は工事の手続うんぬんではなく、もっと前段階でやるべきことがあるだろう、という状況にあるわけです。一方で、すでになされてしまった前知事が行った手続は法的には正当性があると思われるので、ややこしい状況になってしまったとも言えるのかなと思うところです。

 ここまでが、工事に関する許可手続の問題として私なりに理解できたものです。

 別の問題としてあるのが、もともとは国民(私人)が行政の行った処分により不利益を被った場合に行う審査請求を、国が申し立てることができるのかという問題と、沖縄県による工事の停止指示がそもそも行政処分に該当するのかということです。

 沖縄県は、県による現状調査をするまで「当該工事にかかる海底面の現状を変更する行為のすべてを停止すること」「指示に従わない場合は許可を取り消すことがある」「以上、許可の付款に基づき指示する」との通知を3月23日付で出しています。これについて、沖縄県は処分ではなく「行政指導だ」としています。一方、国は行政処分に該当するとしています。

 沖縄県の書面は「指示する」と結ばれており、この停止措置については、指導なのか処分なのかを明らかにする法令上の根拠もなさそうです。そこで、私が唯一思い当る資料は、行政手続法の施行にともない総務事務次官から各省庁あてに出された文書で、行政庁の行為が処分に当たるか否かについての考え方が示されています。

 それによると、法令の規定上処分性の有無について判断できる規定はないが、処分性を有すると解される場合として、「許認可等権限に基づく監督を受ける者に対して、法目的を達成するために一定の改善を求める「指示」」が示されています。沖縄県の行為は、これに該当するのではないかとも読めます。該当するならば、沖縄県の行った「指示」は行政指導ではなく行政処分となり、国が主張する通りとなるわけです。

 では、私人に対する不利益処分を申し立ての基本とする審査請求を、国が起こすことができるのか、という問題が残るわけです。ここは、国が沖縄県に対して起こした情報公開決定の取り消し訴訟の問題とも関わる問題です。

 工事停止に関する国の論理を整理すると、以下のようになります。破砕許可は、県の固有の事務ではなくこれは法定受託事務であるので、地方自治法255条の2が適用されるという判断がまずあります。この規定は、法定受託事務について都道府県が行った処分に不服がある場合は、国の行政機関に対して審査請求ができると規定しています。今回は、法定受託事務である事務に関する沖縄県の処分に不服があるので、沖縄防衛局長は、法律を所管する農水大臣に対して審査請求行ったという関係になっています。

 国が審査請求をできるのかどうかについては、許可申請などで、国であろうが一般私人であろうが一様に適用されるもので、国だからと言って特別扱いされているわけではないのであれば、許可申請に対して申請者である沖縄防衛施設局長に行った処分は、一般私人と同様であり、審査請求をする資格がある、と国はしています。これについては、学説上は一般私人と同じような立場に立つ場合は、自治体や国が申し立てができると解されるとの考え方が示されています(室井力・芝池義一・浜川清編著『コンメンタール行政法Ⅰ 行政手続法・行政不服審査法』日本評論社 など)。要は、処分を受けた国の立場が、国という固有の立場による特権によらず、一般私人と同じ場合に該当するかどうかが、本件でも国が審査請求を行う適格性を有するかどうかが判断され、国に審査請を行う適格性がすべからくないわけではないということであります。

 いずれにしても、法的争いをするということは、感覚的、直観的な「おかしい」というものを超えて物事が動いていくことに往々にしてなるので、本件もそういうところに突っ込んで行くのかなと思います。こういう法的争いを通じて、もう少し前段階のところで辺野古問題の議論が戻ることを願わずにはいられないところです。

 そして、この辺の問題は誰か専門の方にまとめてほしいところ。おそらく、そのうち論文がいくつか出されるのではないかと思いますが、現在進行形で動いている間にアウトプットが出てくると、法的議論が活性化していろいろアイディア、法制度の課題が並行して議論がされることになって、非常に有意義かとも思います。以上、何だか自習レポートのようなブログになってしまいました。
 
# by clearinghouse | 2015-05-23 20:55