辺野古の新基地建設に関して、国と県の間で争いになっています。報道によれば、沖縄防衛局が新基地建設に関連して沈めた大型コンクリートがサンゴ礁を破壊した可能性が高く、かつ県の許可区域外であるとして、工事の停止を国に指示したことが発端です。この県の指示に対して、沖縄防衛局が農水省に対して県の指示は違法であることの審査請求と、県の行った一時停止の指示の執行停止を申し立てていました。農水省が沖縄防衛局の執行停止申立を認めたため、今でも作業はできることになっており、現在県の指示が適法か否かについての審査請求を農水省が審査中という状態です。

 この一件、そもそも審査請求は国民(私人)の権利救済を行うものであって、国には申し立てをする適格性がないという問題提起や、サンゴ礁を破壊している可能性が高いし、許可を得ていない区域で行っているのでそもそもあかんでしょう、という指摘もあったりで、引き続き注目されています。

 一連の報道や動きを見ていて、沖縄県の主張も、国の主張も、専門家と言われる人の本件に関する論評や指摘も、みんな何だかしっくりこないところが個人的にはあり、いったい何が起こっているのかととても気になっていました。特に、国の対応について「法治国家か」という批判や、司法の場に持ち込まれる様相を呈していることなどという報道や指摘を見ても、何が本件について法制度や手続的に問題にされるのかが、どれを見てもしっくりこない違和感がありました。

 折しも、国が沖縄県の情報公開決定の取り消しを求める訴訟を提起したこともあって、ここのところ国と自治体の間の争いについて少し調べていたので、この際、頭の体操をしっかりしておかないと自分の理解が追い付かないということで、防衛省と農水省(水産庁)に審査請求関係文書を情報公開請求してみました。防衛省(沖縄防衛施設局)からは審査請求書と執行停止申立書とその添付文書類がほぼ公開されて、やっと何となく枠組みが理解できたかなとというところです(水産庁からは決定期間延長になってしまったので、これから何か出てくるかもです。)。

 本件について、何が具体的に問題になっているのか、私自身が理解していなかったことが審査請求書を見てようやくクリアになりました。防衛施設局によると、辺野古の新基地建設に関して、埋立、護岸の増築、海上ヤード築堤等の工事を行う場合は、海底の地形の改変を伴うため、沖縄県漁業調整規則の規定により沖縄県の知事の許可を受ける必要があり、その許可は仲井間前知事が2014年中に出していました。

 今回問題になっったコンクリートブロックの設置については、許可申請を沖縄防衛施設局が行った際に、沖縄県が許可不要と沖縄防衛局の事前確認に対し回答し、かつ許可申請書類の図面に当初記載していたコンクリートブロックの配置を削除するよう指示していたものだったとのことです。沖縄県の指示で許可申請していないのに、許可区域外で違法だと県が停止を指示するのは不適法ということが、争いの前提のようです。これを、国は「禁反言の原則」に反していると主張しているわけです。

 では、どんな場合に許可が必要なのかというと、「海底の地形の改変」に該当する場合で、海域における地殻の隆起形態である「岩礁」を破砕する場合は該当するものの、サンゴ類を傷つける、あるいは破壊することは規制の対象外としています。この解釈は、平成2年の水産庁沿岸課長の文書による「岩礁破砕」に関する有権解釈が根拠とされています。

 それで、一般的にはこの「岩礁破砕」の解釈で運用されていて、沖縄県内でも他の国による同種の工事では許可手続の対象とされずに工事しているし、他の自治体でも同様に手続の対象にしていないのに、辺野古の件だけ同じような工事で許可手続が必要とするのは、平等原則(法の下の平等)に反して著しく公正性を欠いていると、国は主張をしています。

 仲井間前知事は、えらい置き土産をしていったものだとつくづく思います。法律上の解釈だと、ここまで言及した範囲でいえば、国の主張もそれなりに筋を通しているとも言えるわけです。しかし、辺野古問題は、法的な手続でそれこそ「粛々と」進めればよいというよりもずっと前の段階の、基地移設そのものについて大議論がある。そして、沖縄県の政治意思は工事の手続うんぬんではなく、もっと前段階でやるべきことがあるだろう、という状況にあるわけです。一方で、すでになされてしまった前知事が行った手続は法的には正当性があると思われるので、ややこしい状況になってしまったとも言えるのかなと思うところです。

 ここまでが、工事に関する許可手続の問題として私なりに理解できたものです。

 別の問題としてあるのが、もともとは国民(私人)が行政の行った処分により不利益を被った場合に行う審査請求を、国が申し立てることができるのかという問題と、沖縄県による工事の停止指示がそもそも行政処分に該当するのかということです。

 沖縄県は、県による現状調査をするまで「当該工事にかかる海底面の現状を変更する行為のすべてを停止すること」「指示に従わない場合は許可を取り消すことがある」「以上、許可の付款に基づき指示する」との通知を3月23日付で出しています。これについて、沖縄県は処分ではなく「行政指導だ」としています。一方、国は行政処分に該当するとしています。

 沖縄県の書面は「指示する」と結ばれており、この停止措置については、指導なのか処分なのかを明らかにする法令上の根拠もなさそうです。そこで、私が唯一思い当る資料は、行政手続法の施行にともない総務事務次官から各省庁あてに出された文書で、行政庁の行為が処分に当たるか否かについての考え方が示されています。

 それによると、法令の規定上処分性の有無について判断できる規定はないが、処分性を有すると解される場合として、「許認可等権限に基づく監督を受ける者に対して、法目的を達成するために一定の改善を求める「指示」」が示されています。沖縄県の行為は、これに該当するのではないかとも読めます。該当するならば、沖縄県の行った「指示」は行政指導ではなく行政処分となり、国が主張する通りとなるわけです。

 では、私人に対する不利益処分を申し立ての基本とする審査請求を、国が起こすことができるのか、という問題が残るわけです。ここは、国が沖縄県に対して起こした情報公開決定の取り消し訴訟の問題とも関わる問題です。

 工事停止に関する国の論理を整理すると、以下のようになります。破砕許可は、県の固有の事務ではなくこれは法定受託事務であるので、地方自治法255条の2が適用されるという判断がまずあります。この規定は、法定受託事務について都道府県が行った処分に不服がある場合は、国の行政機関に対して審査請求ができると規定しています。今回は、法定受託事務である事務に関する沖縄県の処分に不服があるので、沖縄防衛局長は、法律を所管する農水大臣に対して審査請求行ったという関係になっています。

 国が審査請求をできるのかどうかについては、許可申請などで、国であろうが一般私人であろうが一様に適用されるもので、国だからと言って特別扱いされているわけではないのであれば、許可申請に対して申請者である沖縄防衛施設局長に行った処分は、一般私人と同様であり、審査請求をする資格がある、と国はしています。これについては、学説上は一般私人と同じような立場に立つ場合は、自治体や国が申し立てができると解されるとの考え方が示されています(室井力・芝池義一・浜川清編著『コンメンタール行政法Ⅰ 行政手続法・行政不服審査法』日本評論社 など)。要は、処分を受けた国の立場が、国という固有の立場による特権によらず、一般私人と同じ場合に該当するかどうかが、本件でも国が審査請求を行う適格性を有するかどうかが判断され、国に審査請を行う適格性がすべからくないわけではないということであります。

 いずれにしても、法的争いをするということは、感覚的、直観的な「おかしい」というものを超えて物事が動いていくことに往々にしてなるので、本件もそういうところに突っ込んで行くのかなと思います。こういう法的争いを通じて、もう少し前段階のところで辺野古問題の議論が戻ることを願わずにはいられないところです。

 そして、この辺の問題は誰か専門の方にまとめてほしいところ。おそらく、そのうち論文がいくつか出されるのではないかと思いますが、現在進行形で動いている間にアウトプットが出てくると、法的議論が活性化していろいろアイディア、法制度の課題が並行して議論がされることになって、非常に有意義かとも思います。以上、何だか自習レポートのようなブログになってしまいました。
 
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by clearinghouse | 2015-05-23 20:55