新聞各紙で報道されていますが、6月4日の衆議院内閣委員会理事懇談会で、公文書管理法案の修正内容について与野党間で合意されました。この間、修正に向けて協議をし尽力された議員の方には、ここまでこぎつけたことに敬意を表したいと思います。

 法案の修正で合意されたのは、主に以下の事項(ほぼ全部網羅しました)

①目的規定への文言の追加(公文書等が健全な民主主義の根幹を支える国民共有の知的資源であることなど)
②文書作成義務の範囲を具体化、明確化(ただ、5項目列挙され加えて「その他の事項」となっているが、どの程度義務の対象であるかはわかりにくいかも)
③移管・廃棄の措置は保存期間満了前のできる限り早い時期に決定する
④集中管理の推進(いわゆる中間書庫のことと思われる)
⑤行政文書ファイル管理簿の公表方法について定める
⑥行政文書ファイル等の廃棄に当たっては、内閣総理大臣に協議、同意を得なければならない
⑦行政文書管理規則等の制定・変更に関して公文書管理委員会への諮問事項として追加
⑧研修の実施
⑨行政機関の組織の変更、独立行政法人等の民営化等の組織の見直しに際しての措置
⑩施行後5年を目途とした見直し規定
⑪司法・立法の文書管理の在り方についての検討

 大きな修正は⑥で、行政文書の廃棄が各行政機関の権限のもとに行われていたところ、内閣総理大臣との協議、同意を要するとしたのは、非常に大きな前進と評価されるところです。法案の構成を考えると、保存期間満了前のできる限りはやい時期に行政文書を歴史公文書等か否かを判断し、歴史公文書等については国立公文書館等へ移管、それ以外は廃棄とするものの、実際に保存期間満了時に廃棄するときは、内閣総理大臣の同意が必要ということになります。つまり、移管か廃棄の選別は保存期間満了前に、廃棄をする際は保存期間満了時にその適否を再判断するということですね。

 もう一つ大きな修正は②の文書の作成義務の範囲。修正前の規定より明らかに作成義務の範囲が広くなったので、これも修正は歓迎。だけど、列挙された5項目でどの程度がカバーされるのか、いまいちピンときません。そもそも、私自身も意見書を取りまとめるときにもっと意識的に書き分ければよかったと思うのですが、明らかに「文書の作成義務の範囲」<「行政文書」でなければならないと思われるので、作成義務の範囲が広くなると行政文書として確実に残される記録が明確化することになりますが、それ以外の部分でも行政文書は発生しうるということは踏まえなければなりません。特に、経過については電子メールを含む記録類が含まれるはずなので、作成義務の範囲と行政文書の範囲については分けて、行政文書の適正な管理がなされるものであることの理解はしっかりとしておかなければと思うところです。

 他にもいろいろ前進があり、国会で修正がなされたことは大いに歓迎するところです。

 ただ、問題は、すべては公文書の管理が「行政文書ファイル」の単位を原則として行われるところです。行政文書ファイルの作成については5条に規定があるところですが、密接に関連する文書で行政文書は構成され、かつ保存期間を同じくするものに限って一つの行政文書ファイルにするというものです。保存期間を同じくするものに限る、とは一体どういうものになるのかによっては、一連のものとして保存されるべき行政文書がそうではない管理下におかれることになります。どういう単位で保存・管理され、保存期間の設定が行われるのかは、この法案の肝の部分の一つだと思われます。

 私個人の経験からすると、大蔵省刊行の『昭和財政史』で引用された行政文書が保存期間満了を理由に廃棄したとして、情報公開請求をしたところ不存在決定された事件について訴訟で争っているところですが、経緯を見ると、いったん財政史編纂のために財務省の関係各署から集めた行政文書を財政史編纂のためにテーマごとなどで編纂してファイルなど一まとまりにし、編纂終了後にそれをばらして関係各所に返却したという経緯をたどっています。借り受けた文書であるということがそれを正当化する理由です。こういうケースは、これからどうなるのか、と思わざるを得ません。

 もう一つ肝と思われるのは、「歴史公文書等」とは一体何かということです。保存期間満了前に「歴史公文書等」とされた行政文書は国立公文書館等への移管義務の対象となります。それ以外が満了時に廃棄の扱いになりますが、歴史公文書等として何が該当するかは、あいまいです。法案修正で、廃棄の時点での内閣総理大臣の同意が必要になったので、廃棄の時点で歴史公文書等に該当するか否かの判断を再び行うことになるでしょう。つまりは、歴史公文書等は何かということがどこまでもついてくることになります。ここは運用の問題でもあるかもしれませんが、もう少し注目しても良いように思います。

 その他に、運用上懸念される事項はいろいろありますが、それは次の機会にでも書いてみたいと思います。
  
by clearinghouse | 2009-06-08 00:00

 3月に、沖縄返還密約文書の不存在決定に対し、その取消しを求める訴訟が東京地裁に提訴されました。そのことは報道されているので、ご存知の方も多いと思います。

情報公開求め提訴 「密約」めぐり東京地裁に(09.3.17 琉球新報)
http://ryukyushimpo.jp/news/storyid-141793-storytopic-1.html

 報道されている訴訟は、学者やジャーナリストなど25名の原告団で、外務省と財務省に対し沖縄返還に際しての財政負担に関する密約文書の不存在を争っています。この訴訟が提訴された同じ日、実はこっそり私も外務省に対して沖縄返還密約文書の不存在決定取消しを求める訴訟を東京地裁に提起。何でも、東京地裁は行政事件を扱う民事部が複数あって、受け付けた順に持ちまわるとのことで、ほぼ同じ時間に提訴をすれば、確実に別の部でそれぞれ扱われるのだそう。そういう意味もあって、提訴していました。

 私が沖縄返還密約文書を外務省の情報公開請求したのは3年以上前のこと。不存在になったので不服申し立てをしていましたが、諮問もされずに宙につるされていたので、この際裁判をやってしまおうということにもなったのですが、何と、この5月になって情報公開・個人情報保護審査会に諮問されました。諮問されたので、外務省から「理由説明書」という不開示決定の理由を説明した文書が審査会に提出され、それが私の手元にも送られてきました。その理由説明書を見て、あきれました。理由として書いてあったのは、以下のことだけ。

 「当省は異議申立人が存在を主張する文書を保有していないことを確認しており、異議申立人の主張には理由がない。」

 何なんだこれは(怒)

 と思ったけど、よく考えてみると外務省というより日本政府は一貫して密約はないと言っているので、そもそも案件自体がないので文書を保有していないというほかないということだよね、きっと。ということは、文書の存否について争うこの不服申立てや訴訟では、審査会も裁判所も密約の有無について何らか認定しないと、不存在決定の妥当性についての判断ができないということになりますね。政府の公式見解で国会の答弁でも密約はないと言っているので、だから文書もないという答申や判決になってしまうようなきもしますけど。

 でも、それにしても、稀に見るひどい理由説明書だ・・・。絶対、こんな理由説明書が出される案件なんて、自分が委員だったら、審査会として審査なんてしたくないと思いますよ、本当に。
 
by clearinghouse | 2009-06-04 00:00

 5月29日は、ばたばたと複数の会合を掛け持ち。

 29日は、記録管理学会20周年の記念研究大会で、上川前公文書管理担当大臣の特別講演があるというので、片隅で聞かせてもらおうと出かけてきました。正味45分くらいの講演でしたが、なかなか興味深いお話でした。公文書管理法案の修正等についても一部言及していて、中間書庫については法案の中で明確にしていく必要があるという趣旨の発言があり、また公文書管理に関する組織・体制の検討については付帯決議に書きたいという趣旨の発言もあったように思います。時間が限られているので、法案の論点への言及が限られていたので、他の論点についてどのようなお考えをお持ちかわかりません。ただ、再三、早期に衆議院から参議院に送りたい、野党と調整しながら立法府の意思として成立させたいという話があり、最後に早期成立をという意思表示をできればして欲しい、という話で締めくくられたところからすると、修正をどうするかという以上に、早期成立のための世論を、ということことに意識が行っているのかなあ、と推察したところです。

 前大臣の話で興味深かったのが、行政文書廃棄の凍結の件です。公文書管理法案が成立するまで、行政機関による行政文書の廃棄は一時凍結としたことは、閣僚懇談会や関係省庁連絡会議で申し合わされているので知っていたところですが、廃棄の凍結を解除した行政文書があり、それをどのように解除しているのか、という話がありました。行政文書を廃棄しないと業務上差し障るものについて、行政機関ごとに廃棄したい場合は個別に協議し、廃棄しなければならない理由などを明らかにさせた上で、廃棄を公文書管理担当大臣が認めたものは、廃棄をしているということでした。こうした協議を通じて、廃棄するものの事例を積み上げられたので、結果的には行政文書の廃棄基準ができたということでした。不勉強でこれは知りませんでした。ぜひ、この基準を見てみたいと好奇心をくすぐられた次第です。

 29日は上川前大臣の講演のあと、クリアリングハウスの総会があり、その特別講演として外務省の外交資料館元副館長の原口さんの話を聞きました。情報公開制度と外交記録についての最近の動向をお話いただきましたが、こちらも非常に勉強になりました。全体の仕組みを追いかけていると、ついつい個別事例のフォローが不十分になりますが、その不十分な部分を新たに発見しました。特に興味深かったのは、外務省の情報公開は、いわゆる秘密指定解除のような性質を持つ「外交記録公開制度」と、情報公開法、そして外交資料館に移管された文書の「要公開準備制度」の3種類あります。中でも興味深く聞いていたのが、外交記録公開制度では「案件」という単位で審査がされ、情報公開法では文書単位で判断されるということです。

 なかなかややこしいですが、例えば外交交渉で「日韓国交正常化」という案件あれば、外交記録公開制度ではその案件として公開するかどうかを審査し、情報公開法では、そのうち〇〇という文書が公開できるかどうかを審査するということになるため、案件としては公開扱いではないものの、個別文書の公開がされるというケースが結構あるということでした。歴史研究者の方などは良くご存知のことだと思いますが、そういうことか、といろいろ勉強になりました。その他にも、いろいろ外交記録の保存形態などの話しをお聞きし、ひたすら「なるほど~」とメモをしていました。

 29日は衆議院内閣委員会で参考人質疑が行われていました。参考人質疑が、行われたということは、審議終了間近というサインですが、公文書管理法案によって、既存の行政文書の管理、外務省のような外交記録の保存、管理の仕組みがどのように変わるのかを、もう少し具体的に見る必要があるかなあと思ったところです。
 
by clearinghouse | 2009-06-01 00:00