特定秘密の指定・解除、適性評価などの基準などについて意見をいう情報保全諮問会議が始まり、議事概要も公表されました。割と詳しめの議事概要です。

 情報保全諮問会議
 http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/jyouhouhozen/index.html

 議事概要を見ると、有識者の役割や諮問会議の役割とは一体何なのかは、政府、有識者がそれぞれ解釈をしているという状況であることだけはよくわかります。しかし、肝心の役割は何かというところがいまいちわからない。役割がはっきりしないということは、全体の政策決定プロセスのフローと責任があいまいということでもあるので、これから状況の整理をもう少し行っていきたいと思います。これは、形になってきたら改めておそらく情報クリアリングハウスのサイト本体でご報告することとしたいと思います。

 今回は、それよりもそもそもの頭の体操を少し。特定秘密保護法や情報公開法の外交・防衛・治安維持分野の不開示規定(5条3号、4号がそれです)についての議論の焦点・的が何なのか、ということをここのところ考えています。というより、だいぶ前から秘密と非公開をめぐる議論でぼんやり考えていたものが、この間のもろもろの動きで頭の中で整理されてきたという感じかも。

 特定秘密保護法は、最大の政策効果がセキュリティクリアランスの法的根拠となることと、強化した罰則の対象を決めることにあります。この議論のスタートが、実はとてもたちがよろしくない。それは、何が正当性、正統性のあることなのかという議論をすっ飛ばしているからです。

 ちょっとした頭の体操ですが

 秘密を保護することは正当性がある

 正当性がある秘密を保護する


は、ほんのちょっと言葉を入れ替えただけですが、全然違う意味になります。正当性を「正統性」とすると、また意味が変わってきます。ややこしくなるので、ここはあまり深入りしません。

 外交・防衛・治安維持分野の一定の情報に秘匿性を認めるかどうかは、その正当性次第ではないかという議論は、ちゃんとした方が良いと考えています。「秘密を保護することには正当性がある」という論の立て方にすると、秘密や非公開の範囲に入る政府活動の正当性は無前提に認め、だから当然にその秘密を保護するということになります。要は、秘密の範疇に入る政府活動の正当性は問われていないということになります。

 一方で、「正当性がある秘密を保護する」となると、秘密そのものの正当性が問われ、正当性があれば保護しましょうということになります。秘密の範囲で行っている政府の活動の正当性も問われるということになる。この両者の違いを十分に認識をして、後者について真面目に議論をすることが、非公開や秘密を認めるか否かという議論にとっては不可欠な視点ではないかと考えています。

 特定秘密保護法を見ると、特定秘密を保護する理由が「国及び国民の安全の確保」ということで、これ自体に正当性がないとは言いにくいところです。ただ、何を特定秘密とするかという判断には、正当性の判断がない。不当性を排除する仕組みもないので、法律の運用に当たっては法的には正当性という観点から物事をチェックするという機能が働きにくいものになっています。

 もちろん、政府は間違えない、あるいは真面目にちゃんとやっている、というお得意の無謬性の論理が発動されているとするならば、当然に正当性の確保が図られる、ということになるのでしょう。ただ、こういう無謬性の議論が非建設的な議論や対立論を生み、それに終始させて本質的な議論が回避される原因にもなるので、この罠にはまってはいけない。

 この正当性の判断がされる基準になっていないのは、情報公開法のの不開示規定も一緒です。外交・防衛に関する不開示規定は次のような内容です(5条3号)。
公にすることにより、国の安全が害されるおそれ、他国若しくは国際機関との信頼関係が損なわれるおそれ又は他国若しくは国際機関との交渉上不利益を被るおそれがあると行政機関の長が認めることにつき相当の理由がある情報

 「信頼関係を損なう」という主観的な判断基準、「不利益」という要件は若干客観性があるかもしれませんが、交渉上の不利益となると主観的な要素が強い形になります。要は、正当性や不当性の判断基準がない上に、「行政機関の長が認めるにつき相当の理由がある」という行政判断の裁量の大きな文言があるので、この不開示規定だと、行政機関が非公開と判断したらそれはよほどのことがない限りは正当なものであるという、言葉で直接あらわされていない条件が付加されている形式であります。

 情報公開法の外交防衛、治安維持に関する不開示規定については、改正すべきとの意見は根強く、私自身もこの規定の改正が必要だと強く考えている一人です。不開示規定にしても特定秘密にしても、正当性を前提としていないのであれば、それは政府活動そのものの正当性が、情報を非公開や秘密としている分野では疑義の対象になり続けることになります。

 本来は、正当性を要件として非公開や秘密を判断し、それでも問題が起こるので監視機能が必要という議論であるべきですが、正当性の要件なしに政府を信頼しろという政策を作り、それに対していちいち信用できないという全能的な監視機関を設けようとしても、それが実現したことはないというところに陥っているように思うわけです。

 ここまでお読みいただいてお気づきの方も多いかと思いますが、実際のところ非公開や秘密という存在は、その範疇にある政府活動そのものと切り離せない問題であります。何が非公開や秘密として認められるべきかは、政府活動の性質や状況、その妥当性から判断されることになるからです。

 情報公開制度の運用でも、非公開決定に対する不服申し立ての審査では、秘密や非公開情報だけ見せられて、それだけで妥当かどうかが判断されることはなく、たいがいどういう文脈の中でその情報が用いられ意味を持ち、公開と非公開・秘密の利益衡量を行うのなどがされるのが一般的です。

 非公開や秘密を認めないという立場である場合は、情報公開制度が非公開規定を持っているものですので、その存在そのものも否定されているのだと思いますが、私自身はより良い情報公開制度を作ることを目指しているので、以下に非公開範囲を拡大させずに原則公開を徹底させるかということを考えます。そして、原則公開を徹底させるためには、行政運営が適切で秘密や非公開を生みやすい組織体質、業務遂行ではないことは、必須条件だと考えています。
 
 というわけで、いったい何をこれから議論をしていくことが、秘密や非公開を減らし、情報の流通が遮断されない政府や社会をつくることになるのか、ということは、特定秘密保護法という問題から改めて引き出された課題であります。こういう頭の体操をしながら、何を形作るかもう少し考えていきたいと思います。
 
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by clearinghouse | 2014-01-29 22:22

※タイトルの会議名称を間違えていたので修正しました。

 1月17日に情報保全諮問会議が開催されました。特定秘密保護法に規定されている、特定秘密の指定・解除、適性評価の統一基準について意見を聴くことになっている「有識者」により構成されているもの。メンバーは以下の通りです。

 座長 渡辺恒雄・読売新聞グループ本社会長兼主筆
 主査 永野秀雄・法政大人間環境学部教授
    宇賀克也・東京大大学院法学政治学研究科教授
    塩入みほも・駒沢大法学部准教授
    清水勉・日本弁護士連合会情報問題対策委員長
    住田裕子・弁護士
    南場智子・ディー・エヌ・エー創業者

 諮問会議の資料は以下に掲載されています。

 http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/jyouhouhozen/index.html

◆プロセスの検証可能性

 この諮問会議については人選と会議・議事録の公開についていろいろ批判などなどされていますが、基準策定のプロセスの公開性・検証可能性からすると、会議・議事録の公開よりもっと違う問題があるように思います。それは、「資料6 今後のスケジュール(イメージ)」を見ると、基準の閣議決定まで開催が予定されている会議は3回だけ。第1回はすでに終わりましたから、残るところは2回が今のところ予定されていて、第2回では素案の検討を終えて、その後パブリックコメントを実施する予定になっています。

 この第1回から第2回の間に、政令素案・運用基準素案の検討が行われるというフローで、この間に「有識者から意見を聴きつつ素案を作成」となっている。個別に有識者に意見を聴いていくということが予定されているようなのです。素案の作成という起案段階をすべて会議で行うのは現実的ではないとは思いますし、素案を事務局が座長や主査と相談して作成をして作成して会議で検討されるということはよくあることではあります。しかし、この方法では会議の公開や議事録の公開だけを求めていれば、素案の検討経過が検証可能になるとはとても言えないということになります。

 第1回から第2回の間に行われる有識者から意見を聴くということを、どのように行うのか、このプロセスはどのように記録されるのか、更にはこの時点で有識者にはどのような情報が提供されて意見を聴くことになるのかなど、プロセスの検証可能性をどの程度フローに埋め込んで予定を組んでいるのかを、まずははっきりさせてほしいです。今のフローだと、基準策定の実質的検討は会議では行われないということだけは、よくわかるとしか言いようがない。

 また、不測の事態(非公開や秘密としなければならないことが言及されるとか)を回避するために、会議非公開はこの場合許容される必要性はあるかもしれません。しかし、議事録は会議の内容次第では公開とできるものもあるはず。相場観でいえば議事録作成に1カ月、情報公開請求をすると決定まで1カ月という時間を考えると、もはやパブリックコメントなどに間に合うタイミングで情報が公開される可能性は限りなく低い。これも何とかしてほしい。

 ただ、批判の対象が会議非公開や議事録がすぐに情報公開されないことだけになってしまうと、特定秘密という問題そのものに向き合っていることにならないので、基準としてどんなことが想定されるのかについて、私なりに特定秘密保護法の規定から想定できる範囲をちょっと整理してみます。

◆特定秘密の指定と解除基準

 諮問会議の「資料7 今後の検討事項」には運用基準関係として以下の事項の検討が予定されています。

 ・指定の対象となる事項の細目
 ・指定の有効期間の基準
 ・適性評価の実施基準
 ・適性評価に関する個人情報の管理方法
 ・公益通報者の保護  等

 ここでは特に指定と解除の基準について整理してみます。特定秘密保護法18条第1項は「特定秘密の指定およびその解除…の実施に関し、統一的な運用を図るための基準を定めるものとする」、と規定しています。そして、第4条第7項では「第3条第1項に規定する要件を欠くに至ったときは、有効期間内であっても、政令で定めるところにより速やかにその指定を解除するものとする」と規定されています。「基準」とはどのようなものかはこの間明らかになっていませんが、この二つなどを読み合わせると、指定の基準が解除の基準にもなるということになると思います。というのも、秘密指定解除は、指定期間の満了が基本で、もう一つが指定する条件を満たさなくなったときの2パターンしか法では想定できないからです。

 そうすると、秘密指定の基準とは①どのような場合が特定秘密の指定の対象となるのかと、②指定を継続する期間、の2点になると思われます。これが特定秘密の要件を欠くとは何かの基準=解除の基準となると考えられる。ただ、では、期間や秘密の要件の基準が具体的にどのようなものが想定されるのか、というのは正直未知数。情報公開法では処分に関する審査基準というものが設けられていて、非公開規定の審査基準というものもありますが、これは文言の解釈が中心。各省庁ごとに基準が策定されているので、それぞれの省庁で具体的にどのような事務事業や情報類型が該当するのかが書かれている場合がありますが、これで指定基準のようなものといえるかどうかといえば、ちょっと違う。そうすると、①文言解釈とともに、②特定秘密の分野・事項ごとの何かの基準、③秘密指定期間の判断のための基準、についてどのくらい具体的に統一的な基準が定められるのか、ということになるのだと思います。

 別の視点としては、指定基準に特定秘密に指定してはいけないネガティブリストを設けるというものです。例えば、違法行為、不適正な行政活動、人権侵害行為、汚職行為、失敗の隠ぺいなど、そもそも秘密指定をすることが隠ぺい行為となり、公共の利益を損なうものなどをかかげるというものです。こっちはわかりやすい話ではあります。いずれにしても、特定秘密についてどの程度の実態を諮問会議が把握して検討できるのか、というところがカギなのかなとも思います。が、資料を見ても諮問委員会の有識者に対する守秘規定がどうなっているのかわからないので、実際にどの程度の秘密に近い情報を把握するのか、形式的にもわからな。、秘密を知る官僚にどこまで突っ込んで話ができるのか、というところが結構重要かもしれないです。

 この続きはまた。
 
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by clearinghouse | 2014-01-20 21:39